有体系 有尺度 有亮点
——解析肃州区检察院“三有”全透明管理法
核心提示：在1月22日召开的中央政法工作会议上，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平就政法工作作出重要指示强调，全国政法机关要强化忧患意识，提高政治警觉，增强工作预见性，不断创新理念思路、体制机制、方法手段，全面提升防范应对各类风险挑战的水平，确保国家长治久安、人民安居乐业。在这个目标指引下，如何努力使法律监督渗透到促进经济发展、服务项目建设、维护农村稳定的全过程、全方位之中，已成为检察机关不断研究解决的课题之一。酒泉市肃州区检察院创新思路，提出了以“民生检察”为指向的“三有”全透明管理法，始终把派驻乡镇检察室工作放到检察事业发展全局中谋划和推进，科学合理确定建设目标，整体规划，稳妥推进，分步实施，做到“成熟一个、设置一个、规范一个”，通过打造有体系、有尺度、有亮点的派驻乡镇检察室，把法律监督的触角延伸到农村经济社会发展最前沿阵地的每一个神经末梢，使农村发展新形势下的派驻乡镇检察室成为解决涉农职务犯罪、维护农村稳定发展的重要手段，彰显了“最近的距离，最大的方便；最低的成本，最大的效益；最小的机构，最大的作用”的价值意义。“派驻乡镇检察室已成为检察系统工作人员走出去、沉下去的有力依托，也是检力‘下沉’，服务群众、服务民生的一线平台。”甘肃省人民检察院党组书记、检察长路志强在肃州区检察院派驻乡镇检察室调研时说，“过去基层有派出所、派驻法庭和司法所，唯独没有派驻检察机关，造成基层法律监督缺失，检察室的建立，不但弥补了这一缺失，而且有利于监督基层行政不作为、乱作为。”
“四个同步”有体系 打造检力下沉“第一阵地”
以最近的距离提供最大的方便
2016年12月21日一大早，肃州区检察院的会议室里已经座无虚席，气氛热烈，这是肃州区检察院6个派驻乡镇的6名负责人及12名乡镇工作人员举办的派驻检察室工作人员培训班的场景，每个人都神情专注，脸上洋溢着面对新挑战的兴奋和即将沉下去大干一场的期待。
在省委、省政府的大力支持下，甘肃省机构编制委员会下发了《关于在乡镇（街道）设立派出检察室的通知》，以加强基层检察机构建设，健全完善法律监督服务基层的长效机制。从近几年基层检察室建设的实践看，普遍存在着对派驻乡镇检察室设置的重要性和必要性认识不足导致信心不够，存在无法律或规范可依、无先例可循而持等待观望态度，对“先发展后规范”还是“先规范后发展”争论中，肃州区检察院站在派驻乡镇检察室是检察机关强化监督“第一阵地”的战略高度上先行一步，深度践行高检院延伸法律监督触角，促进检力下沉的指示精神，2016年12月10日前，肃州区检察院分别在西洞镇、总寨镇、银达镇、三墩镇、金佛寺镇、清水镇6个乡镇设立派驻乡镇检察室，吹响了肃州区检察院全面部署检力下沉的集结号。
在派驻乡镇检察室以实践求出路，以发展促规范的最初阶段，肃州区检察院在谋篇布局中，跳出乡镇看全局，跳出派驻看整体，以司法便民为导向，以履行法律监督职能为主旨，以权利保障为根本，以控制基层权力滥用为目的，以维护基层和谐稳定为着力点，立足检察室职责，从职能定位、工作任务、基本原则、形式和载体、运行模式、机制建设等多方面进行规范化路径构建，以“四个同步”构成了派驻乡镇检察室的体系，重在增强探索实践的主动性。
新时期的派驻乡镇检察室不是对90年代检察室的简单复制，肃州区检察院准确把握新时期派驻乡镇检察室所处的时代背景、承载的职责任务与工作要求，按照制度和选配同步的要求，与相关部门协调解决的同时抓紧做好基础设施建设，按照省检察院规定，制作派驻乡镇检察室工作职责、工作制度、检察室名牌，从现有人员中选齐配强检察室主任，在编制管理部门机构、人员编制配备文件下发后，尽快向组织部门提出检察室主任任命工作。
派驻乡镇检察室在履行职能问题上必须突出法律监督属性，坚持检察专属性的职能，也就是必须姓“检”。对内而言，这是身之本，对外而言，是更加凸显检察标志，让老百姓增强对基层检察室职能辨识的途径。肃州区检察院一竿子插到底，层层下沉，各派驻乡镇检察室按照延伸法律监督触角，促进检力下沉的要求，建立班子，分工合作，切实加强组织领导，体现出强化和责任同步的理念。成立派驻乡镇检察室组建工作领导小组，由党组书记、检察长任组长，其他党组成员任副组长，各科室负责人为成员的领导小组，并成立调研、规划、保障、宣传工作组；由副检察长带队，深入有关乡镇走访、座谈，听取乡镇意见和建议。
法律监督的属性重在对公权力运行的监督，监督的手段则应落在目前派驻乡镇检察院拥有的各项业务职能上。肃州区检察院在分工和推进同步的指引下，政工科负责落实派驻乡镇检察室机构编制和人员配备，积极与机构编制部门和组织部门沟通协调，下发正式的机构、人员编制批文，研究制定派驻乡镇检象室工作职责、工作制度，为派驻乡镇检察室组建、开展工作奠定坚实的组织基础。预防科负责协调落实派驻乡镇检察室办公场所和工作人员配备，指导派驻乡镇检察室开展工作。办公室负责派驻乡镇检察室基础设施建设，按照省院统一要求，制作检察室名牌，采购办公用品，为派驻乡镇检察室组建、开展工作提供有力的硬件支撑。
走进西洞镇，只见100米长的检察法制宣传街道引得群众驻足观看，一幅幅设计新颖、图文并茂的展板和标语横幅，同时以条目列举的形式广纳了依法行政、如何维权等内容，引领着过往行人的视线，这就是西洞镇检察室日常工作的一幕。肃州区每个派驻乡镇检察室由派驻乡镇提供办公室一间，根据检察室工作人员性别结构提供相应宿含。配备办公办案车辆1台，办公桌椅3套，书柜3个，电脑、打印机3套，复印机1台，二人组、三人组沙发1套，饮水设备2套，电视机1台，住宿床铺3套，体现出检察室硬件和软件同步的规范运行。
肃州区检察院通过“四个同步”打造软硬件设施一应俱全的派驻乡镇检察室，推进基层检察建设规范化发展，实现人员、设备的全透明管理，切实增强派驻检察室工作人员的工作能力和检察纪律意识，使其尽快熟悉各项业务工作，准确把握职能定位，迅速进入工作角色，全面提升派驻乡镇检察室工作水平，保障检察室工作规范化、常态化发展。
点评：检察机关以加强和规范派驻基层检察室为重点，延伸法律监督触角、促进检力下沉，有利于丰富法律监督的方式、方法和载体，为依法全面正确行使检察权提供健全的组织体系保障。
“四个路线图”有尺度 建立行政执法监督“第一战线”
以最低的成本换来最大的效益
2016年12月8日，肃州区检察院派驻西洞镇检察室为村级“两委”换届选举工作打“预防针”活动正在如火如荼地进行，为即将到来的换届选举透明化运作保驾护航。活动当天，西洞镇检察室紧贴当前换届选举的工作实际，为西洞镇、西锋乡村两委干部作了题为“严防拉票贿选，预防职务犯罪”的警示教育讲座。向“两委”干部详细解读了《中华人民共和国村民委员会选举法》，对换届选举过程中职务犯罪频发的重点岗位、重点环节进行解析。并结合肃州区检察院查办的村干部职务犯罪案件，用深入浅出的语言，详细分析了换届选举的重要意义和贿选的危害性，深度剖析换届选举可能出现的职务犯罪行为特点、原因以及预防建议对策，明确破坏换届选举工作的行为表现及相应的法律后果。警示村干部要深刻认识职务犯罪不仅断送政治前途，经济上亦血本无归，在当前中央高压反腐态势下更要管好自己，规范用权，远离职务犯罪。同时，西洞镇派驻检察室干警，在集镇上举行了法律宣传活动，讲解了派驻检察室的工作职责，现场解答了群众的咨询，为村民们发放了肃州区院编印的《检察院职能部门及工作职责》《举报规定》、《服务保障村民委员会换届选举》、《民行申诉案件受理规则》等宣传手册80余份。这一活动是肃州区检察院把行政执法监督从过去的城市办公模式引入到深入田间地头办公模式的转变。
近年来，派驻乡镇检察室如雨后春笋般相继在全国各地成立，虽已有一定的成熟，但在一定范围内仍存在派驻乡镇检察室运行模式与设立初衷不一致甚至有所背离的问题，体现为几种情形：一是“填充任务”，这种“东一榔头、西一棒槌”的工作形不成声势，干不出实效，甚至造成诉讼的不经济；二是“因人设事”、“被动接招”，党委政府摊派什么事就干什么事，根据基层党委政府的工作需要和工作安排来开展工作，甚至脱离了法律监督职能。这些问题，体现了检察室设立与运行的本末倒置，忽视了设立派驻乡镇检察室更好地发挥检察职能，维护基层和谐隐定、强化基层法律监督的初衷。在新思路的引领下，肃州区人民检察院“三有”全透明管理法的核心要求就是坚持以法律监督为第一战线，通过强化“四个路线图”的监督，充分发挥打击、预防、监督、保护的职能作用，不断改进工作方式，切实解决广大人民群众反映强烈的突出问题。
——制约路线图，实现基层派出所的全透明侦查。近年来，随着公安机关刑侦主体重心的下移，派出所在刑事执法中的地位和作用日益突出。加强对派出所刑事侦查活动的监督，不仅有助于促进公安机关执法规范化，更有助于人权保障。肃州区检察院首先对派驻检察室进行准确定位，明确设置的核心意图是完善对刑事侦查活动的监督，是加强对公安刑事侦查活动的制约，而不是“支持与配合”公安机关的侦查活动。肃州区检察院派驻乡镇检察室的工作重心是，对立案行为是否合法、是否存在对嫌犯刑讯逼供和诱供行为、是否存在徇私舞弊、放纵、包庇犯罪分子等进行监督，而不是一般的法律宣传，更不是配合、协助办案。
——参与路线图，实现人民法庭的全透明审判。通过与人民法庭进行座谈、旁听庭审活动、查阅审判卷宗等形式，肃州区检察院在“四个工作”上对基层法庭审理案件的诉讼审判活动进行全面参与和监督。一是建立核查法庭月报表机制。派驻乡镇检察室每月对派出法庭办理案件的基本信息、办案期限、是否诉讼终结等情况，采用阅卷抽查、数据分析、走访询问等方法进行核查，及时掌握法庭诉讼活动情况，并建立诉讼案件信息共享机制。二是建立疑难复杂案件的旁听庭审机制。人民法庭在审理疑难复杂或在当地影响较大的案件时，可以邀请检察室旁听庭审，检察室也可以主动派员旁听法庭的庭审。三是建立民商案件大调解机制。人民法庭在审理民商事案件时可以邀请检察室参加调解，充分发挥检察室化解矛盾纠纷的作用。四是建立对人民法庭审判活动的诉中监督、事后监督机制。积极开展对法庭诉讼违法行为调查，重点对法庭开展是否存在程序违法、调解违法等方面的监督。通过调查监督，达到对人民法庭审判活动的诉中监督和事后监督。
——公开路线图，实现6大类48项惠农政策的全透明管理。新农村建设扎实推进，随之而来的是更多的惠民强农资金被拨付到基层尤其是村级组织，乡镇一级政府对村级组织存在管理手段不足的掣肘，这就需要检察机关立足职能加强监督，争取做到把每一笔资金发放到每一个人的手中。肃州区检察院通过“三步走”建立惠农资金专项监督平台，提升惠农资金使用、管理透明度。第一步，建立惠农资金备案制度。在重点惠农资金涉及单位聘请预防联络员，联络员及时将惠农资金项目、资金数额、投放对象、流转程序报派驻检察室备案。第二步，建立惠农资金跟踪制度。对惠农资金拨付、使用、领取情况进行核查，防止截留和延期拨付。第三步，建立惠农资金公示制度。惠农资金发放后，派驻检察室督促辖区乡镇对国家政策、发放条件、标准、范围进行公示，督促村社将发放情况在村务公开栏进行公示。所有有关惠农资金使用、管理情况均由派驻检察室上传至阳光检务触摸屏“监督查询”栏目，方便群众随时查询，并为其依法维权提供依据。截至目前，通过对各类数据的查询、对比，以及摸排辖区惠农资金流转异常情况，向政府建议纠正违规截留、虚报冒领、挪用、延期拨付惠农资金等问题33件。
——宣传路线图，实现“两委”选举的全透明公正。近年来，基层矛盾仍然突出，集中体现在村级基层政权自治中出现的矛盾纠纷和乡镇执法、司法不公的问题，检察机关受理的信访案件中涉及的上述问题占了绝大多数。这些问题关系民生、关系基层政权巩固和基层社会稳定，需要检察机关下沉检力，敏锐掌握情况，对接乡镇政府有关工作，积极有效发挥职能作用。肃州区检察院围绕换届选举不同阶段，有重点、分步骤地开展监督及职务犯罪预防工作，抓住“三个时段”，为营造风清气正的基层社会环境发挥了重要作用。
一是利用集日人员聚集时段，制定措施，强化基层法律意识。选举前，派驻乡镇检察室组成3个工作组，制做展牌，编印宣传材料，采取广播、散发宣传材料等形式，广泛宣传相关法律法规，教育选民遵纪守法，抵制拉票贿选、操纵选举等不正之风等法律法规,提高村民、居民知法、守法、维护合法权益意识和表达诉求的合法途径，切实做好法治宣讲及普法工作。
二是关键时段走访调查，强化防范违纪违法行为。派驻乡镇检察室干警深入重点村，通过座谈、走访等形式，及时开展预防调查，查找可能影响换届选举工作正常进行的苗头性、倾向性问题，及时与选举部门沟通，协调解决工作中遇到的问题，保障换届选举工作的正常开展。同时会同辖区司法所、派出所等基层治安维稳部门，对在选举工作中蓄意操纵、恶意破坏、干扰正常选举次序等非法行为依法进行严厉打击，切实做好换届选举治安稳控工作。
三是现场时段加强监督，强化犯罪预防警示教育。为保障选举工作的公正性，派驻乡镇检察室干警选择村民矛盾较集中的村委，深入选举会场现场开展选举监督工作，确保整个选举过程原则不变、程序不乱、步骤不少、环节不漏、合法有效。现场以案释法，开展法律讲堂，以检察机关查办的农村基层组织人员典型犯罪案例为反面教材，进行犯罪剖析，开展村干部犯罪预防警示教育，引导村民有效监督村干部的不作为行为，对已到任和即将到任的村干部提前敲响职务犯罪预防的警钟。在前不久刚刚结束的村、社区“两委”换届选举工作之后，清水镇镇长李兴文说：“检察机关的全程介入，让我们镇这次的换届选举开展得更加顺利，选出了让大家都满意的‘当家人’”。
派驻乡镇检察室的成立，不仅为基层行政执法人员理清思路算好经济账，更把一切违规行为杜绝在萌芽状态，也是检察机关深入化解基层社会矛盾、参与社会管理创新、维护基层和谐稳定的一项重要举措。据了解，自派驻乡镇检察室成立以来，没有出现一起职务犯罪现象，这是对派驻乡镇检察室效果的最直接体现。
点评：实践证明，派驻乡镇检察室发挥行政执法监督职能不但使检察机关进一步下沉监督力量，而且更好地促进了基层治理法治化。通过主要“四个路线图”有尺度的监督，为检察机关监督基层执法活动提供了重要切入点，打造了监督基层最近平台。
“四个通道”有亮点 形成矛盾纠纷化解“第一窗口”
以最小的机构发挥最大的作用
“检察室干警积极参与到了化解基层社会矛盾中来，为我们党委政府分忧解难，受到群众肯定。我听说有人私下里还亲切地称你们是‘检察和事佬’！”日前，肃州区检察院派驻西洞镇检察室干警在走访西洞镇群众时，不少群众对检察室的矛盾纠纷调解工作给予了高度评价。据了解，仅西洞镇检察室自成立以来，共接待群众来访43人次，办结群众信访件16件，改变了以往检察权在中国最基层的缺位的不利局面，将检察工作经常性地注入到农村的经济政治生活之中，并且是制度化地与当地的各项工作有机地结合起来，为促进社会和谐稳定提供最为直接的法治保障。
2016年12月17日，西洞镇检察室接到求助电话，辖区内某企业职工任某，因口角与同事万某发生冲突，冲突中任某胸口被万某用剪刀刺了一刀。为节约司法资源，将矛盾及时化解，西洞镇检察室多次联合当地派出所、司法所将双方当事人召集到一起，进行释法说理，劝说二人和解。西洞镇检察室所做的调解工作极大地维护了农村社会的稳定，同时让更多的基层老百姓知道了检察机关的职能，拉近了检民关系，扩大了检察机关影响力，同时也提升了检察公信力。
多年来，检察机关缺乏类似派出法庭、派出所等在基层工作的“脚”，检察权难以衍生到基层社会，导致检察机关缺乏面对面与群众沟通、近距离解决群众涉法问题的机会；导致检察机关第一时间发现、依法积极参与解决关乎基层发展、稳定、法治相关问题的意识和能力还不强；导致检察机关一些延伸职能和深化内涵的工作难以在基层做到位。如何建好检力下沉的平台、检民联系的载体、检察宜传的窗口、干警群众工作能力锤炼的基地，使检察工作更“接地气”，肃州区检察院派驻乡镇检察室以开展“服务窗口前移，以非诉讼形式化解社会矛盾”的特色主题活动为主线，不断强化对履职重点、履职方式的探索实践，找准着力点，积极稳妥地推进检察室建设，使检察室真正成为服务基层群众的窗口、化解矛盾纠纷的平台、预防职务犯罪的前哨和为民排忧解难的帮手，切实提升了工作水平和服务质量。自成立以来，肃州区检察院全透明管理法要求派驻乡镇检察室不断创新工作思路，坚持“四个通道”做好涉法信访工作，最大限度地维护了群众利益，减少和化解了社会矛盾。
坚持释疑与疏导并举，打通群众解惑通道。组建派驻乡镇检察室，是服务基层、服务‘三农’的需要，是检察机关延伸法律监督触角，促进检力下沉的一项新举措。肃州区检察院“三有”全透明管理法要求基层检察室认真倾听群众诉求，针对群众反映的信访案件，从事实认定、证据采信、法律适用、争议焦点等方面，对涉及上访人切身利益的问题，正确运用法律法规重点释疑解惑，找准法理与情理的结合点，做到底数清，情况明，有的放矢地做上访人的思想疏导工作，增强工作的针对性，并坚持解决思想问题与解决实际问题并重，以达到法律效果与社会效果相统一。
坚持热情与主动并举，打通群众服务通道。检察机关承担打击犯罪、维护稳定、服务民生的重要职责，在乡镇、街道、园区设置派驻基层检察室，就是将服务群众的“窗口”向群众靠近，将检察职能延伸到老百姓的“家门口”，变“坐等上门”为“主动服务”，让群众足不出乡镇就能享受到检察机关的法律服务。肃州区检察院的派驻乡镇检察室积极转变执法理念和工作作风，在热情接待来访群众的基础上，坚持走出去、接地气、识民意，主动进村入户走访，开展调研活动，倾听群众诉求，集中群众智慧，掌握信访工作的主动权。通过检察官与群众面对面接触，收集社情民意，排查化解矛盾，对能化解的及时化解、对不属检察院处理的矛盾纠纷，疏理后将情况反馈到相关部门提出建议，防止纠纷扩大、复杂化。
坚持严处与息诉并举，打通群众维权通道。在新形势下，由于人民群众法治意识的提高，各种利益诉求不断涌现，许多矛盾纠纷以案件的形式进入检察环节。这些矛盾纠纷呈现出多样性、复杂性和化解艰巨性的特点。为此，检察机关如何适应变化的形势，积极应对和化解各类检察环节的矛盾纠纷，成为摆在检察机关面前的一项重要课题。肃州区检察院以维护群众合法权益，减少和化解社会矛盾为目标，对来访人所反映的问题，依据法律规定严格按照程序处理，对符合规定的，依法维护权益，妥善彻底解决，给群众一个满意的答复。对诉求性质转为非涉法的缠访闹访案件，主动邀请人大代表、政协委员、特约检察员、人民监督员，以及信访人居住地的基层党委、政府和民间调解组织共同做好息诉罢访工作，形成矛盾化解的社会合力。
坚持共享与联动并举，打通群众罢访通道。人民检察院派驻乡镇检察室参与基层监督、矛盾调解、普法宣传是去年以来，酒泉市委、市政府面对政法工作新常态，将“一办四室一中心”工作模式在肃州区先行试点取得的宝贵经验。肃州区检察院趁着这一东风，依托派驻乡镇检察室，对检察室所辖地区的老上访户、可能存在信访问题的群众建立信访风险档案，与乡镇党委、政府实现信访信息互通、资源共享，以便随时掌握上访人员动向。发现信访苗头，及时通报，联合制定防控措施，为化解信访矛盾奠定基础。检察室受理信访案件后，积极协调乡镇司法所或大调办，先将案件交由村民调解委员会组织调解，检察室提供法律帮助；调解不成功的，由乡镇调解机构组织调解，检察室派员参与。确实调解不成的，则由检察室会同乡镇党委、政府在充分征求双方意见的基础上，依照合法、自愿原则办理调解终结手续。
点评：派驻乡镇检察室人员坚持走群众路线，“半周坐堂、半周走访”，走村串户，及时听取群众的意见和司法诉求，引导群众依法表达诉求和维护权益。这种“接地气”的工作实践，不仅拉近了党和群众的距离，使当地党委政府多了一条倾听群众呼声和解决群众诉求的渠道，也让基层群众有了一条更方便的维权路径。
感言：自成立以来，肃州区检察院派驻乡镇检察室依托“三有”全透明管理法积极履行法律监督职能，一方面走群众路线，以检察手段深入群众掌握矛盾，立足职能化解矛盾，保障基层平安稳定，引导群众依法维权；另一方面强化对基层执法、司法活动的监督，促进基层执法、司法严格，推动基层社会管理创新，最大限度地满足新时期基层群众的司法需求。这与新时期“枫桥经验”的内涵、与中央关于平安建设、法制建设的精神高度一致。肃州区检察院对派驻乡镇检察室的全透明管理法，巩固了党的执政根基，维护了基层社会和谐稳定，是检察机关坚持和发展“枫桥经验”、积极有效参与基层平安建设、法制建设的有效平台。
